Глава Курганской области заявил о пике паводка
Бастрыкин поручил проверку из-за сноса усадьбы купца Жолобова в Екатеринбурге
Кривая национализации недр
Проект нового федерального закона "О недрах", над которым законотворцы трудились последние три года, 2 ноября депутаты Госдумы рассмотрят в первом чтении. На минувшей неделе спикер Госдумы Борис Грызлов заявил журналистам, что принятие этого закона - приоритетная задача осенней сессии, и он убежден, что законопроект, скорее всего, получит одобрение в первом чтении. Однако, как заключил Грызлов, ко второму чтению документ может быть существенно изменен, поскольку ряд положений все же требует серьезной доработки. В кулуарах, правда, поговаривают о том, что закон будет принят в неизменном виде - ведь за все время работы над ним никаких принципиальных изменений он не претерпел - не было замечено ни одной концептуальной правки с учетом мнения регионов. Впрочем, последние, заинтересованные, казалось бы, в сохранении своих полномочий в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами, как это ни странно, не воспользовались своим правом сказать этому законопроекту свое единодушное "нет".
Голос регионов
На сайте Госдумы, на страничке Комитета по природным ресурсам и природопользованию, есть таблица, в которой сведена реакция на этот законопроект со стороны регионов. Так вот, таблица составлена на 89 субъектов федерации, но на три четверти она пуста (!). Это данные на 5 октября (хотя, заметим, по регламенту, регионы должны были направить свои отзывы на этот законопроект до 6 числа этого месяца).
Так вот, по данным на 5 октября, отзывы на новый закон "О недрах" пришли от Удмуртской республики ("отрицательно", то есть и исполнительная, и законодательная власть не поддержали законопроект), от Хабаровского края (отрицательно), Иркутской области (отрицательно), Омской области (положительно) и Тюменской области (положительно). Как видим, из 89 субъектов федерации только пять (!) определились в своем мнении.
Остальные регионы либо вообще никак ни прореагировали, либо их отзывы пришли в неустановленные сроки, или не отвечали прочим требованиям. Так, в некоторых регионах мнения исполнительной и законодательной власти оказались противоположны, например, в республике Коми исполнительная власть выступила "за", законодательная – "против". В Алтайском крае исполнительная власть высказалась "за", а законодательная вообще никак не прореагировала.
Словом, в целом сложилась весьма печальная картина. И теперь у Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию отпали все козыри, позволяющие решительно спорить с этим законопроектом (отзывы от регионов, пришедшие после 5 октября, учитываться уже не будут). А с точки зрения регламентных норм, только когда одна треть регионов (!)выскажется "против", появляется возможность создать прецедент - и законопроект был бы отправлен на доработку перед его первым чтением в Госдуме.
"В сложившейся ситуации Комитет Госдумы по природным ресурсам и природопользованию был вынужден дать рекомендацию "принимать", но с предложениями по доработке, - говорит Владимир Горюнов, - Дальше, я думаю, все будет зависеть от того, какую позицию займут те, кто проталкивает эту редакцию законопроекта. Если они займут жесткую позицию, тогда пройдет минимум поправок, а если конструктивную, то можно будет еще кое-что поправить".
Спор о "ключах"
Разговоры о необходимости привести закон "О недрах" в соответствие с реалиями времени ведутся вот уже без малого десять лет. Работу над его новой редакцией начал еще прежний состав кабинета министров, однако конфликт интересов оказался столь острым и в обновленном правительстве, что "мозговой центр" по его разработке то и дело кочевал из одного ведомства в другое. В свое время Минприроды при Виталии Артюхове уступило инициативу Минэкономразвития. В ведомстве г-на Грефа написали было концепцию закона и даже несколько его вариантов, но так и не вынесли их на широкое обсуждение. Затем в стране началась административная реформа и ответственность за закон "О недрах" снова перекочевала в Минприроды уже во главе с Юрием Трутневым. Назначенный на пост министра в марте прошлого года, уже в июне он неожиданно заявил, что его ведомство не собирается ждать вступления в силу нового закона, а намерено "оперативно" внести в действующий закон поправки, одна из которых урежет полномочия регионов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами.
Сейчас, по принципу "двух ключей", вопросы недропользования находятся в совместном ведении центра и регионов, поэтому лицензии заверяются губернаторами и министром природы. Однако в свете взятого курса на централизацию власти в стране, в обновленном законе решено было закрепить не государственную, а федеральную собственность на недра. Принцип "двух ключей" при этом ликвидируется – и распоряжение участками недр станет прерогативой исключительно центра. В ведении регионов остается лишь распределение месторождений "местного значения", таких общераспространенных полезных ископаемых, как торф, сапропель, глина, песок или известняки.
Минприроды тем самым, по всей видимости, исключило все те "лазейки", позволяющие распределять месторождения "субъективно мнению чиновников", о чем ранее г-н Трутнев неоднократно публично заявлял. "Мы ни в коем случае не хотим нарушить конституционные права регионов, однако нынешняя система предоставляет им возможности для шантажа", - так в свое время глава Минприроды пояснял необходимость "одного ключа".
Впрочем, этими же самыми подозрениями, но в адрес федерального центра, могут парировать и регионы. В условиях "одного ключа", с одним чиновником, любой компании будет справиться гораздо проще, а вертикально-интегрированные холдинги уже давно отработали технологию принятия выгодных им решений на федеральном уровне, расставляя "свои" кадры в министерствах.
"Я принципиально не поддерживаю проект нового федерального закона "О недрах". В случае его принятия произойдет, по сути, монополизация всех функций и прав в части недропользования и принятия решений в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти, - говорит в интервью Накануне.RU директор ГП ХМАО "Научно-аналитический Центр рационального недропользования им. В.И. Шпильмана" Эдуард Ахпателов, - Я против монополизации. Монополии присуще в том числе свойство "разделяй и властвуй", что недопустимо применительно к общественному достоянию - недрам. Отмена принципа "двух ключей" противоречит Конституции РФ и принципам самого федерального устройства. Я считаю, что вопросы, жизненно важные для нашего общества и государства, должны обсуждаться открыто. Во-вторых, лицо или лица, принимающие решения, должны нести ответственность. Нынешний законопроект, по существу, ни что иное, как монополизация всех функций, без предусмотренной при этом меры ответственности".
"Есть федеральный центр в лице Министерства природных ресурсов, территориальных органов министерства, и есть губернатор, фактически представитель Президента РФ в субъекте федерации. Смотрим на реальный процесс: все полномочия по предоставлению прав пользования участками недр поделены - часть в территориальных органах министерства, а большая часть в центральном аппарате министерства. Представьте, сколько участков недр по всей России выставляется на аукционы и конкурсы ежегодно? Подумайте только, какой должен быть аппарат в Министерстве природных ресурсов, чтобы не формально выполнить полномочия по предоставлению прав пользования этими участками недр, причём с такой степенью добротности и детальности, как это делалось, например, в ХМАО и ЯНАО? – отмечает Владимир Горюнов, - У МПР России нет ни должного количества кадров, ни должного объёма финансирования, и главное – не будет той объективной заинтересованности, какая есть у органов государственной власти регионов". Если же говорить о коррупции (что иногда ставят в упрек региональным властям), то, по мнению эксперта, можно с большой степенью вероятности предположить, что, наоборот, излишняя централизация полномочий в сфере недропользования повышает коррупционные риски законопроекта.
"Невозможно в одном месте качественно "переварить" такой объем полномочий, реализация которых требует учёта региональной специфики. Надо подготовить условия аукциона, подготовить условия пользования недрами, для этого нужна вся информация, нужно заинтересованное отношение к делу... С моей точки зрения, КПД и эффективность работы федерального центра в части выдачи прав на пользования участками недрами под большим вопросом", - заключил Владимир Горюнов.
Кстати, напоминает он, даже в условиях "одного ключа" губернаторы смогут оказывать сильное административное давление на руководителей территориальных органов Минприроды. В июле этого года, как известно, Президент РФ издал Указ "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". Так вот, согласно этому документу высшее должностное лицо субъекта федерации наделяется полномочиями "по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти". А федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа должны согласовывать предлагаемую ими кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта федерации. "Анализируя законопроект с учётом положений данного указа получается, что губернаторы и формируемые ими органы исполнительной власти субъектов РФ де-факто будут оказывать влияние на принимаемые в сфере недропользования решения, а де-юре не будут нести при этом никакой ответственности за их качество. С моей точки зрения законопроект предлагает неэффективную систему управления недрами", - убежден Владимир Горюнов.
В конце концов, даже в условиях политической установки по ликвидации "двух ключей", сохранение полномочий регионов, и не только применительно к общераспространенным полезным ископаемым, вполне вписывается в построение вертикали власти. Если учитывать, конечно, что губернатор в новых условиях является фактически представителем Президента РФ на местах, так!?
В то же время, по мнению ректора Санкт-Петербургского государственного горного института Владимира Литвиненко (он также входит в рабочую группу по проекту новой редакции ФЗ "О недрах" при Комитете Госдумы по природным ресурсам и природопользованию), главная проблема сегодня отнюдь не в принципе "двух ключей". Построив новую систему взаимоотношений между федеральным центром и регионами, выстроив так называемую административную вертикаль, вести разговор о "двух ключах" уже неуместно. Надо думать над тем, как выстроить взаимодействие этих ветвей власти таким образом, чтобы Минприроды, губернатор и недропользователь работали как единая команда. "Тему "двух ключей" надо закрыть, - высказывается в интервью Накануне.RU Владимир Литвиненко, - Я говорю о том, что Правительство РФ в лице министра природных ресурсов, губернатор и недропользователь должны работать как единая команда, совместно решая такие проблемы, как геологическое изучение территории, составление плана геолого-поисковых работ в регионе, отвод земельных участков, решение экологических проблем и мн.др".
Безусловно, нужно уже не спорить, а искать баланс интересов. Тем более, что спор "о ключах" на фоне, мягко говоря, пассивной реакции самих регионов выглядит бессмысленным. А ведь при условии четкой системы государственного регулирования на всех этапах работы с недрами (чего, собственно говоря, и нет) те территориальные органы Минприроды (пусть и не всегда обладающие кадровым потенциалом и финансово-экономической составляющей), по сути, могли бы стать и при "двух ключах" по-настоящему "глазами и ушами" федеральных властей на местах. Это к слову об искоренении пресловутых "возможностей для шантажа".
Недра – имущество недвижимое
Вместе с тем, опять же из соображений сделать сферу недропользования "прозрачной и устранить в ней коррупцию", Минприроды решило существующую разрешительную, административно-лицензионную систему заменить на гражданско-правовую, отменило конкурсы и закрепило в новом законе "О недрах" аукционную систему распределения участков недр. По мнению г-на Трутнева, аукционный принцип более объективен, нежели конкурсный, допускающий волюнтаризм чиновников. К тому же аукцион, по его словам, рыночный механизм, который обеспечивает максимальную плату за использование недр.
Более того, с компаниями-недропользователями государство будет заключать специальные договора (например, концессионные). "Договор пользования участком недр заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" с учетом требований настоящего федерального закона", - говорится в тексте законопроекта. Таким образом, заключив договор, недропользователь сможет свое "право пользования участком недр" передать "другому субъекту предпринимательской деятельности", а также передать в залог. Единственная сложность – тот, кому передано это право, должен будет взять на себя обязательства, подписанные прежним владельцем.
Тем самым, "право пользования участком недр", недра, по сути, отождествляются с недвижимым имуществом. Конечно, по требованию государства договор может быть и расторгнут, но только по решению суда.
В то же время аукционная система, заметим, ставит крест на малых и средних добывающих компаниях, которые проиграют "пухлым кошелькам". А без малого и среднего бизнеса сфера недропользования будет обречена на "олигархическую структуру".
"Дело в том, что аукционная система в рамках нового закона "О недрах" предусматривает продажу с аукциона месторождений - вот что страшно. Я не знаю таких примеров, чтобы другие страны без государственной мотивации (то есть, понимания - для чего, для общества, для экономики?) вводили то или иное месторождение в эксплуатацию, - отмечает ректор Санкт-Петербургского государственного горного института Владимир Литвиненко, - В нашем законе прописано: аукцион - продажа месторождений. Но недра - они исчерпаемые. Применительно к нефти, мы должны понимать, что в ближайшие десятилетия мировое сообщество столкнется с серьезной проблемой в части обеспечения энергетическими ресурсами". Он убежден, что уже сегодня надо начинать вовлекать месторождения в эксплуатацию на таких условиях, чтобы тем самым формировать новые перерабатывающие комплексы в стране. То есть, месторождение должно рассматриваться как составная часть сквозного инвестиционного проекта – перерабатывающий комплекс, социальная инфраструктура, транспортная и прочие составляющие.
А вот зачем отождествлять недра с недвижимым имуществом и создавать оборот права - ответа на этот вопрос в новом законе "О недрах" просто нет. "Закон позволяет нашим добывающим компаниям, имеющим свободные деньги, а это только крупные компании, монополизировать добывающий сектор. При отсутствии правового поля по ограничению сверхнормативных запасов - они будут хорошими спекулянтами месторождений, - считает Владимир Литвиненко и подчеркивает, что - Закон абсолютно не решает главную задачу государства в рыночных условиях – не формирует рынок и конкурентную среду в добыче и тем более перерабатывающем секторе. С рынка добычи исчезнет малый и средний бизнес. К сожалению, закон будет способствовать возврату нашей экономики к экспортно-сырьевому укладу". А отсутствие конкретных обязательств Правительства в области недропользования, убежден он, создаст серьезные проблемы по таким вопросам как воспроизводство запасов, научные исследования, подготовка кадров, геологические изучения территорий, внедрение наукоемких технологий и оборудования в добыче и переработке, рациональная отработка месторождения, соблюдение правил эксплуатации и норм экологической безопасности и мн. др.
"Надеюсь на здравый смысл разработчиков и гражданскую позицию министра Трутнева Юрия Петровича, что после первого чтения законопроекта в нем появятся те дополнения, которые реально помогут изменить содержательную часть законопроекта", - заключил Владимир Литвиненко.
А ведь еще в прошлом году сам Юрий Трутнев, напомним, констатировал, что практически все разведанные запасы страны сегодня распределены между частными добывающими компаниями: "Сегодня свыше 90% запасов нефти, никеля, алмазов, более 80% газа, более 70% золота и платиноидов находится в распределенном фонде.К сожалению, - докладывал министр в ноябре прошлого года на заседани Правительства, - добыча некоторых полезных ископаемых, в том числе и стратегических, сконцентрирована в одной-двух компаниях, что ограничивает свободную конкуренцию в недропользовании. Более 10 видов полезных ископаемых в стране, в том числе газ, никель, платиноиды, добывает по одному предприятию. На долю двух предприятий приходится добыча 100% алмазов, менее 10 компаний контролируют 100% добычи нефти. Относительно благоприятной ситуацию можно назвать лишь в отношении угля и россыпного золота". И как заключил тогда г-н Трутнев, в условиях, когда одна или две компании контролируют весь сырьевой рынок страны, при этом им переданы практически все разведанные запасы, "надеяться на их инвестиции в развитие ресурсной базы, в геологарзведочные работы не приходится".
А совсем недавно, в июле, когда Правительство закончило свою трехмесячную работу над законопроектом "О недрах" и внесло его в Госдуму, в одном из интервью Юрий Трутнев убежденно говорил, что "никаких существенных изменений ни в конструкции, ни в основных положениях закона не произошло, и это полностью устраивает и МПР, и меня как человека, который участвовал в разработке документа. Закон остался таким, каким мы его себе и представляли: ни шага вправо, ни шага влево".
О том, о чем забыли
Сейчас в стране "центр тяжести" поэтапно, но верно, сдвигается в одну сторону – в сторону Москвы. В советское время, кстати, кто выдавал "ключи" от недр? Было Министерство геологии, главки, тресты, и государство в их лице спускало определенный план распределения фонда недр. План выполнялся и система себя оправдывала. Давайте не забывать, что именно в Советском Союзе была создана уникальная сырьевая база, доставшаяся России в наследство. И до сих пор, по сути дела, идет "проедание" запасов, разведанных в те времена, когда, заметим, основные средства на геологоразведку выделялись из государственной казны. Закон "О недрах" вступил в силу в 1992 году и с тех пор лицензионная деятельность развернулась в полном объеме. Но все многочисленные попытки государства по совершенствованию "правил игры" в добывающих отраслях до сих пор сводились к решению одной обыденной задачи – наполнению федерального бюджета с последующим дотационным перераспределением газо- нефтедолларов.
Напомним, в 2001 году, с отменой целевого налога на восстановление минерально-сырьевой базы (ВМСБ) фактически были ликвидированы последние остатки былой мощи государственной политики в этом вопросе. Отечественная геологоразведка лишилась последней крохи, а государство переложило это бремя на плечи недропользователей. Теперь "на каждый вложенный государством рубль должно приходится 10 рублей частных инвестиций" - только тогда, по подсчетам Минприроды, наша геология до 2020 года получит от 1,6 до 2,3 триллионов рублей. И тогда только, к 2020 году, в стране удастся ликвидировать 10-летнее (!) отставание воспроизводства сырьевых запасов от темпов добычи. Только вот частный рубль в геологоразведку все еще не спешит. А регионы, кстати, призывающие не отменять этот целевой налог, теперь вынуждены самостоятельно тратиться на вообще-то общее наше сырьевое будущее.
Так, Ямало-Ненецкому округу на региональные работы по геологическому изучению недр в 2002-2003 годах из федерального бюджета выделялось по 100-130 млн рублей. Для сравнения, из окружного бюджета в 2004 году на эти цели было выделено 750 (!) млн. На воспроизводство минерально-сырьевой базы в Ханты-Мансийском округе из окружного бюджета в этом году было выделено 1,8 млрд рублей, тогда как из федерального бюджета - 300 млн. И это при том, что регионам приходится еще и отстаивать свое право на финансирование программ по воспроизводству минерально-сырьевой базы.
"Отмечу, что во многом благодаря отрицательной реакции рабочей группы по вопросам разграничения полномочий, на итоговом заседании министр природных ресурсов Юрий Трутнев согласился с тем, что регионам необходимо предоставить право финансировать программы по воспроизводству минерально-сырьевой базы, - рассказывает член рабочей группы по проекту новой редакции ФЗ "О недрах" Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию, председатель Совета директоров ОАО "Сибирский инновационный научный центр" Владимир Горюнов, - Причём любопытная деталь, несмотря на то, что Министр природных ресурсов декларировал эту позицию и ранее, тем не менее, официальные представители министерства в процессе работы рабочей группы неоднократно высказывали прямо противоположную точку зрения и категорически не соглашались с такой возможностью". А ведь регионы, вкладывая в воспроизводство сырьевых запасов немалые бюджетные средства (притом, что центр финансирует эти работы "с большой неохотой", а все специальные налоги и платежи идут преимущественно в федеральную казну), по сути, активно софинансируют работы по увеличению доходной базы государственного бюджета, отмечает эксперт.
Увы, хотя о серьезнейшем кризисе в сфере геологоразведки сегодня говорят все, однако, как это ни парадоксально, в новом законе "О недрах" нет ответа на ключевые вопросы: в какой степени воспроизводством минерально-сырьевой базы продолжает заниматься государство, либо каким образом будут (если будут вообще) стимулироваться компании, чтобы на каждый вложенный государством рубль приходилось 10 рублей частных инвестиций.
"В этом отношении проект закона носит декларативный характер, поскольку не содержит механизм достаточного финансирования (какого-либо подобия целевого фонда) геологического изчения недр и геологоразведочных работ. Вопросу стимулирования геологоразведочных работ проект закона уделяет явно недостаточное внимание, - отмечает директор ГП ХМАО "Научно-аналитический Центр рационального недропользования им. В.И. Шпильмана" Эдуард Ахпателов, - В частности, в случае успешного поиска месторождения за счет средств компании, ей предоставляется приоритетное право на пользование соответствующим участком недр. Это справедливо и является одним из стимулов в вопросе воспроизводства запасов, но только на это рассчитывать, на мой взгляд, не достаточно".
"Например, если у района более-менее высокая перспектива в нефтегазоносном отношении, недропользователь туда пойдет, и это хорошо. Значит, государство частично сможет переключить финансирование на другие цели, однако устраняться от задачи воспроизводства минерально-сырьевой базы государство просто не имеет право - это его и функция и прямая обязанность. В этом наше будущее, - продолжает Эдуард Ахпателов, - Относительно государственной политики в недропользовании в проекте закона нет определенности, поскольку отсутствует четко обозначенная цель, приоритеты и условия выбора основных направлений деятельности – наука и геологическое изучение недр, поиск и разведка месторождений, повышение нефтеотдачи".
"Разработчики сосредоточили свое детище практически только на решении одной задачи – наилучшим образом передать месторождение в хозяйственную деятельность, - подчеркивает ректор Санкт-Петербургского государственного горного института Владимир Литвиненко, - А на такие вопросы как участие государства в регулировании деятельности добывающих компаний на всех этапах работы с ним, создание правовых основ для перехода на дифференциальный налог на добычу и тем более, как будет организована система воспроизводства запасов - в законопроекте места не нашлось".
Кривая национализации
"Один ключ" или "два ключа" - плохо это или хорошо, наступит ли конец "губернаторской вольнице" и не придем ли мы к монополии центра со всеми присущими ему "кормушками", что искоренит мздоимство - аукционы или конкурсы, рассуждать об этом можно до бесконечности. Провозгласили благую в общем-то идею "повышения прозрачности", публично взяли курс на "национализацию недр", но отчего-то не смогли (а может, и не захотели) разработать эффективный, приемлемый с учетом баланса интересов центра и регионов, механизм внедрения.
...От того ли, или между тем, но складывается такое убеждение, что гораздо интереснее сейчас в стране - процесс активного строительства новой модели государственно-олигархического капитализма. Можно предположить, что происходящие политико-экономические процессы направлены на одно - установление принципиально нового порядка "правил игры" в добывающих отраслях, когда самые "лакомые куски" будут доставаться лояльным государству (либо подконтрольным ему) компаниям. Впрочем, де-факто подконтрольными властям при новой системе, похоже, будут все ключевые компании. Если взглянуть на происходящее шире, интересная вертикаль власти получается, не правда ли?
Вполне укладывается в эту логику и схема расчленения "ЮКОСа" с последующим завладением "Роснефтью" "Юганснефтегазом", и сделка "Газпрома" с "Сибнефтью", которые должны позволить государству не только де-факто, но и де-юре получить контроль над крупнейшими нефтяными компаниями страны. Только вот, что будет делать выстраевыемый государственно-олигархический конгломерат, сосредоточив в своих руках национальное богатство нефть и газ? Остается только гадать. Ясно лишь одно: в ориентире разработчиков нового закона "О недрах" на "экономические национальные интересы России" - экономические интересы как-то не стыкуются с национальными. Ведь за радикальностью новаций затерялась самая суть: так в чем все-таки национальный интерес? Как наши недра в конечном счете будут работать на нас с вами и потомков?...
Летать в России станет еще дороже
Креатив Госдумы так и прет: про букмекеров и депутатов
Вот это "Вызов"
