Кто, как, кем прирастает и почему? : Аналитика Накануне.RU

Кто, как, кем прирастает и почему?

В петровские времена в составе России первоначально имелось 8 губерний. Далее – 11. Потом их количество постепенно увеличивалось. Дробление продолжалось и при Советской власти. В 90-х годах РФ насчитывала 89 субъектов. В наши дни процесс, похоже, отправился в обратную сторону. Совсем недавно в Пермский край объединились одноименная область и Коми-Пермяцкий автономный округ. Корякский АО "пополнил" Камчатскую область. Подобный процесс связал Красноярский край, Эвенкию и Таймыр. "Присматриваются" друг к другу Иркутская область и Усть-Ордынский округ, а также Читинская область и Агинская автономия.

По любви или по расчету заключаются подобные "браки", начнут ли укрупненные регионы проводить независимую от Москвы политику и уменьшится ли количество чиновников? Об этом в интервью Накануне.RU рассказали директор Международного института гуманитарно-политических исследований Вячеслав Игрунов и ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры России Оксана Гончаренко.

Вопрос: Свидетельством чего является данный процесс? Практика назначения губернаторов и укрупнения регионов вызвана желанием центра облегчить управление провинциями?

Вячеслав Игрунов: Безусловно, решение о фактическом назначении губернаторов, а также укрупнение регионов ориентировано на облегчение управления огромной страной из центра. На сегодняшний день культура самоуправления в России оказалась недостаточно развитой с одной стороны, а с другой стороны реальные местные условия требуют от центра уступок. Центр считает себя хозяином.

Когда в государстве существовало 89 регионов, и с каждым из них надо было согласовывать интересы и условия работы, делать это было достаточно трудно. Не случайно первым шагом на данном пути стало создание семи федеральных округов, в которые назначаются представители президента. Ведь гораздо лучше взаимодействовать с укрупненными группами, а в регионы отправлять опытных людей. Однако, надо сказать, что все это оказалось не слишком успешным. Наличие национальных округов пугает центры тем, что субъект, имеющий титульную нацию, всегда тяготеет к сепаратизму. А его в Чечне, да и не только там, нахлебались вдосталь. Таким образом, укрупнение устраняет угрозу этнического сепаратизма. Что касается губернаторов, то назначают тех, с кем легко договариваться, вместо непредсказуемых избранных руководителей. Такая ситуация ведет к тупику. Создание послушных структур вовсе не означает приведение общества к состоянию единства. Наоборот – неконтролируемые сепаратистские и протестные настроения будут только нарастать. Здесь в значительной степени повторяется история с Советским Союзом, который казался мощным колоссом и рухнул чуть ли не за несколько дней. Назначение губернаторов, само по себе, не является плохим решением. Однако, оно эффективно только в том случае, если имеет место разделение между законодательной властью на региональном уровне и губернатором. Когда законодательная власть контролирует действия губернатора и может, тем или иным образом, повлиять на него, вплоть до отставки. А для того, чтобы это было эффективным, соответствовало интересам региона и создавало предпосылки для укрепления целостности страны, должна существовать достаточно свободная политическая жизнь.

Оксана Гончаренко: Изначально под эту идею было подведено экономическое обоснование - регионы должны развиваться за счет имеющихся у них ресурсов и эффективного управления. Именно в целях повысить эффективность управления и качество разработки ресурсной базы было принято решение об укрупнении. Потому что большинство укрупняемых регионов – дотационные. При объединении появляется возможность более эффективно использовать ресурсы. Без этого, например, у властей Таймыра и Эвенкии на развитие инфраструктуры не было бы ни сил, ни возможностей. Руководство объединенного Красноярского края активно взялось за это. Хотя сейчас об экономическом эффекте пока еще рано говорить. Процесс запущен, но в полной мере не показал себя. Что касается Камчатки, там ситуация иная. Оба региона не благополучны с экономической точки зрения. Камчатка имеет большие проблемы в сфере электроэнергетики по причине нехватки мощностей. Данную проблему за счет объединения не решить. И об Иркутской области вряд ли можно говорить, как о мощном экономическом локомотиве. Предполагается, что последний вопрос будет реализовываться по мере освоения Ковыктинского месторождения.

Вопрос: Укрупнение приведет к большей экономической свободе? Не кажется ли Вам, что благодаря этому региональные лидеры начнут проводить независимую политику?

Вячеслав Игрунов: Я не уверен. Сегодня региональные лидеры достаточно легко сменяемы и зависимы от центра. Центр не должен "спать" или "зевать", а должен менять руководителей, которые готовят почву для сепаратистских настроений. Однако нынешняя система рекрутинга в верховные органы власти такова, что она не дает гарантий отслеживания негативных явлений. Пока не появится реальная политическая жизнь, подобные гарантии не могут возникнуть.

Оксана Гончаренко: Если мы говорим о больших инвестициях, о больших суммах, поступающих в региональные администрации, то о свободе трудно рассуждать. Наши губернаторы - не те фигуры, которые могли бы самостоятельно смотреть в какую либо сторону. Привлечено много инвесторов, и бюджеты осваиваются очень большие. Надо разбираться с колоссальными проблемами. Скажем, на Камчатке пока неизвестно, как будет преодолена энергозависимость. Предлагалась программа газификации. Но там нет инфраструктуры, надо строить газопровод. На это нужно 11,5 миллиардов рублей. Основным инвестором должен быть "Камчатэнерго", который пока к этому не готов. Он находится в процессе реструктуризации РАО ЕЭС и не может самостоятельно принимать такие решения. Вопрос висит в воздухе. Вряд ли там появятся сейчас сумасшедшие деньги, которые повлекут политическую самостоятельность главы полуострова. Надо учесть, что представители губернаторского корпуса ориентированы на сохранение своих позиций, на снижение своих рисков в предвыборный период и после него. Из них те, кто могут, стремятся переназначиться и продлить свои полномочия именно по решению президента Путина, потому что его авторитет сохранится в ближайшее время, даже когда он уйдет с президентского поста. Они не заинтересованы в демонстрации фронды или проведении самостоятельной игры. Кроме того, сам проект укрупнения – федеральный, а реализация федеральных проектов считается показателем эффективности губернаторов. Помимо того, что перед осуществлением укрупнения нужно организовать референдум, надо обеспечить благоприятную реализацию. Иногда это довольно трудно сделать. Вообще, если обсуждать экономические нюансы, то важны они были только для процесса, идущего в объединенном Красноярском крае. Для остальных регионов оказались отнюдь не первостепенным делом.

Вопрос: Осуществляемый процесс может вызвать ряд конфликтов, когда некоторые регионы, в первую очередь – национальные, могут потребовать соседние территории? Например, Ингушетия вновь поднимет вопрос о Пригородном районе Северной Осетии.

Вячеслав Игрунов: В плане укрупнения этого не может быть. Зязиков достаточно покладистый и взвешенный политик. При нем подобного не следует ожидать. Но возникнут иные вопросы. Тяжело обсуждалось возможное объединение Адыгеи с Краснодарским краем. Есть такая проблема у Хакасии с Красноярским краем. Укрупнения пока происходили в тех случаях, где мы имеем довольно слабые национальные образования, в которых слабо развита этническая идентичность и которые сами по себе экономически не сильны и выигрывают от объединения. В тех случаях, где есть очень сильная этническая идентичность – укрупнение было бы очень трудным. Например, объединить Чечню и Ингушетию невозможно. Попытка присоединить Адыгею к Краснодарскому краю вызовет целую волну недовольства не только в самой Адыгее, но и в Карачаево-Черкесии, в Кабардино-Балкарии.

Оксана Гончаренко: С республиками вопрос самый сложный. Поэтому сейчас на высшем уровне вопрос их укрупнения либо не обсуждается вовсе, либо обсуждается крайне осторожно. Единственный проект, который находится в стадии потенциальной возможности – укрупнение Алтайского края за счет республики Горный Алтай. Другие не рассматриваются. Социально-политические риски высоки. Мы видели совершенно неконтролируемый процесс, происходящий в Адыгее, очень быстро вышедший из под контроля местной администрации, грозивший вооруженным конфликтом. Аппеляция к этническому самосознанию и национальной идентичности всегда эффективно использовалась в политических целях. Например, алтайские национальные элиты выразили недовольство тем, что их интересы скорее всего будут ущемлены. И местный губернатор, будучи "варягом", вынужден договариваться с ними. Он не может игнорировать их интересы и что-то им навязывать. В принципе, накануне выборов поднятие данной темы не отвечает интересам центра, так как может дестабилизировать обстановку. Вопрос Адыгеи закрыт раз и навсегда. А что касается других республик Северного Кавказа, то выдвигались не совсем адекватные проекты. В том числе – объединение Чечни, Ингушетии и Дагестана. Эта идея утопична в силу очень многих причин.

Вопрос: Автономные национальные образования оправданно и дальше подчинять регионам, к которым они были раньше приписаны?

Вячеслав Игрунов: Я думаю, что снятие границ всегда является позитивным моментом для экономического развития. Создание административных и управленческих преград ведет к ухудшению экономической обстановки. Чем более свободно пространство, чем более едино, тем лучше для экономики.

Оксана Гончаренко: Автономные округа у нас первые кандидаты. Был проект объединения Еврейской АО с Хабаровским краем. Но сейчас в плане Дальнего Востока большую актуальность приобретает федеральная целевая программа развития Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года. Поэтому вряд ли в ближайшее время там произойдет какое-то укрупнение. Что касается Чукотки – ситуация такова: Магаданская область депрессивна, сейчас ее руководство рассчитывает на средства в рамках вышеназванной программы. В смысле экономики им это укрупнение не особенно нужно. В случае объединения донором выступал бы Чукотский АО. Но в автономии сейчас стоит вопрос антикризисного управления. В январе в правительство была представлена программа стратегического развития Чукотки до 2020 года - план привлечения инвестиций, потерянных с уходом "Сибнефти", основного налогоплательщика. Анадырю сейчас главное пролоббировать данный документ.

Вопрос: А может, было бы целесообразнее дотационные регионы разделить между более успешными соседями, тем самым сохраняя средства, предназначенные на дотации, используя их на других направлениях?

Вячеслав Игрунов: В нынешних условиях, когда развитие идет достаточно стабильно, я бы не считал это возможным. Не думаю, что это легко реализовать, хотя теоретически вполне осуществимо. Полагаю, если произойдут какие-то серьезные потрясения, то такая идея может стать достаточно востребованной.

Оксана Гончаренко: Как показала практика, локомотивов экономического роста, сильных субъектов, на всю федерацию 11. Их не хватит на всех желающих получить помощь. Реорганизация потребует многих вложений. Само укрупнение в связи с изменением административных границ и структурой управления влечет расходование достаточно серьезных сумм. Мы говорим только про объединение двух субъектов, которые долго вместе "жили" и взаимосвязаны, если не формально, то экономически. А если говорить о регионах, которые постоянно существовали сами по себе? Подобные действия не окупятся экономически. Кроме того, доноры расположены неравномерно по России. Идея укрупнения родилась вместе с концепцией локомотивов экономического роста, согласно которой регионы не должны требовать у центра средств, а эффективно использовать то, что имеется. Упор сделан на то, чтобы повысить качество управления имеющимися финансами. И делить пока никто никого не будет. Каждый субъект, в том числе маленький и небогатый должен пытаться стимулировать свое развитие сам.

Вопрос: Скажется ли укрупнение регионов на числе чиновников?

Вячеслав Игрунов: Количество чиновников при любом изменении, каким бы оно ни было, только растет. Их станет только больше. Посмотрите – проведена административная реформа, после чего правительство стало менее эффективным, а количество чиновников возросло. Это произойдет в любом случае, какие бы изменения не затевались.

Оксана Гончаренко: Теоретически их должно стать меньше. Один из смыслов укрупнения был следующим – сократить расходы на административный аппарат, который не обеспечивает достойное качество жизни жителей. Но я не встречала официальных данных. Вопрос в том, что, наверное, полностью завершенным можно считать укрупнения только Пермского и Красноярского краев. Гораздо интереснее посмотреть, что будет на Камчатке. Но сейчас об этом сложно рассуждать, поскольку административный процесс там еще не завершён. Думаю, через год-два станет окончательно ясно. Но даже когда все процедуры формально завершатся, может иметь место проблема недораспределенных функций.

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

Главное сейчас

Новости все материалы

Больше новостей

Архив материалов

Аналитика все материалы